Por Oliver Stuenkel
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As potências emergentes estão se mudando para a África. O papel da China na África é amplamente examinado hoje em dia. O papel da Índia na África ainda é um tema marginal, mas um número crescente de analistas passou a sistematicamente estudar a presença indiana no continente. O Brasil, por sua vez, é o novato, e bastante desconhecido, mas suas atividades na África suscitam cada vez mais interesse ao redor do mundo. Considerando-se que o Brasil não precisa importar energia nem alimentos (fatores de motivação importantes tanto para a China quanto para a Índia), quais são os interesses do Brasil na África?
Além do fato de terem sido ligados pela geografia há milhões de anos (o Brasil e a África formavam o continente único Gondwana, como atestam os formatos dos litorais do Brasil e da África Ocidental), o comércio escravagista transatlântico, abolido em 1888, criou uma conexão cultural forte e irreversível entre a África e o Brasil – foram levados mais escravos ao Brasil do que a qualquer outro país no hemisfério ocidental, incluindo os Estados Unidos. O Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) estabeleceu as bases para diversificar as parcerias brasileiras após o fim da Guerra Fria, mas foi o Presidente Lula (2003-2010) que fez da África uma prioridade estratégica (como parte de uma estratégia mais ampla para fortalecer a cooperação Sul-Sul). Embora algumas de suas muitas viagens à África possam ter produzido poucos benefícios concretos, os esforços serviram ao objetivo maior de colocar o Brasil na posição de líder do Sul, e mesmo os críticos de Lula admitem hoje que a posição brasileira na África teve um impulso sem precedentes. O Presidente Lula fez 12 viagens à África e visitou 21 países. Na direção contrária, o Brasil recebeu 47 visitas de reis, presidentes e primeiros-ministros de 27 nações africanas. O então Ministro das Relações Exteriores do Brasil, Celso Amorim, fez 67 visitas oficiais a 34 países africanos durante sua gestão no governo Lula. O Brasil tem, hoje, 37 embaixadas na África, comparadas com as 17 existentes em 2002.
Mas o que pode oferecer o Brasil à África comparado com outros atores emergentes como a China e a Índia? A primeira coisa que vem à mente é a experiência brasileira em agricultura tropical. A agricultura brasileira não é apenas a mais produtiva do mundo, mas as condições similares de solo e de clima permitiram à empresa de pesquisa agropecuária EMBRAPA ajudar nações africanas a impulsionarem seu desenvolvimento agrícola. Além disso, políticas sociais inovadoras (tais como o programa Bolsa Família) foram replicadas em vários países africanos. O Brasil não é apenas atraente para a África no sentido de ser o único país dos BRICs a ter uma população africana de peso, mas também porque é a única potência emergente capaz de reduzir a desigualdade socioeconômica no plano doméstico, aumentando, dessa maneira, a estabilidade social.
O Brasil: a Nova China?
As similaridades entre as estratégias da Índia e da China na África provavelmente superam as diferenças, ambas baseadas, entre outras coisas, em suas necessidades de assegurar o acesso a commodities para abastecer a sua ascensão; ambas desejam usar a agricultura africana para garantir a segurança alimentar no plano doméstico. Mas qual é o caso do Brasil? O gigante emergente da América do Sul é frequentemente alinhado com a China e a Índia em questões importantes tais como a não intervenção e em sua resistência contra uma ‘abordagem ocidental’ que enfatiza a importância de ‘boa governança’. Mas as empresas brasileiras na África buscam distinguir-se de suas contrapartes chinesas, por exemplo, ao empregar e treinar trabalhadores locais. É o caso da Odebrecht, que é o maior empregador privado da Angola, mesmo com a presença de muitas grandes firmas chineses no país. Não obstante o aumento do comércio brasileiro com a África entre 2000 e 2010, de US$ 4 bilhões para US$ 20 bilhões, sua presença permanece bem menor de que a da China (cujo fluxo comercial com a África em 2011 excedeu os US$ 110 bilhões), o que torna difícil fazer comparações mais significativas.
Embora a estratégia do Brasil de focar primeiro na África lusófona (Angola e Moçambique, entre outros) seja muitas vezes retratada como uma ideia astuta, essa pode também ser a maior fraqueza do Brasil, pois parece reduzir a necessidade das empresas e do governo brasileiros de se adaptarem a países não lusófonos, contratando funcionários fluentes em inglês, francês e árabe. Quando, em debate aberto, um embaixador brasileiro recentemente indicou as barreiras linguísticas enfrentadas em países como o Sudão ou a Costa do Marfim, os participantes não puderam deixar de reconhecer quão pouco a China parece se importar com tais fatores limitantes, tendo estabelecido uma forte presença em todos os países apesar de barreiras linguísticas significativas e a quase completa falta de laços culturais entre a África e a China.
O seu novo papel como doador de ajuda está relacionado à presença econômica crescente do Brasil no continente africano, mas tal como outros doadores emergentes como a Índia e a China, o Brasil busca ir além da interação tradicional entre doadores e receptores, e almeja uma troca entre atores ‘iguais’, com responsabilidades e benefícios mútuos. Desde 2005, os projetos de desenvolvimento brasileiros são uma parte essencial da estratégia do Brasil na África. Após um breve período tanto recebendo quando enviando ajuda, os doadores do norte estão agora deixando de fornecer ajuda ao Brasil, que, ao que tudo indica, que já não é mais visto como um país em desenvolvimento.
O Brasil (juntamente com a Índia e a China) se limitará apenas a mudar algumas regras, isto é, a diluir as condicionalidades do regime de ajuda internacional? Ou buscará desfazer alguns dos princípios organizadores mais básicos do atual regime de ajuda ao desenvolvimento? Doadores emergentes terminarão eventualmente por adotar a posição da OCDE ou, como diz Ikenberry, “veremos as potências emergentes usar seu novo status para seguir visões alternativas da ordem mundial”? Ao tentar entender se doadores emergentes como o Brasil representam um desafio sério ao regime existente de ajuda, um regime que eles frequentemente descrevem como injusto, antiquado e dominado por antigas potências coloniais, a evidência, por enquanto, parece inconclusiva. O Brasil é ávido por assumir maior responsabilidade em instituições tais como o Banco Mundial, mas rejeita pilares chave do regime como a Declaração de Paris sobre a Efetividade da Ajuda. Ao mesmo tempo, assinou a Iniciativa de Doação de Bem Humanitário, ao contrário da maioria dos ‘doadores emergentes’. É necessário estudar mais a questão para entender melhor qual será a estratégia do Brasil à medida que emerge como um ator importante no regime global de ajuda (incluindo a ajuda humanitária).
Enquanto isso, o Brasil deve procurar superar os obstáculos práticos que impedem os laços Brasil-África de prosperarem. Os investimentos brasileiros na África são altamente concentrados em mineração, petróleo e gás, e infraestrutura, liderados por um número pequeno de grandes atores, a saber, Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa, Odebrecht, Petrobrás, Queiroz Galvão e Vale. Essas empresas têm acesso direto aos governos e a capacidade de lidarem com barreiras burocráticas, ao passo que pequenas e médias empresas são excluídas.
A logística também é importante: há apenas uma conexão aérea direta entre o Brasil e o continente africano (entre São Paulo e Joanesburgo), mas a maioria dos viajantes brasileiros com destinos na África Central, Ocidental ou Oriental devem primeiro passar por Paris, Frankfurt ou Dubai. Contudo, um voo direto de Lagos a Recife não levaria mais que quatro horas e meia. A decisão do governo de impulsionar sua presença diplomática na África tem ajudado muito as empresas brasileiras com investimentos no continente (uma estratégia que o Brasil estranhamente deixou de seguir na China).
Ao passo que cresce a presença econômica do Brasil na África, a maneira como os africanos veem o Brasil irá, inevitavelmente, mudar. Embora a presença ainda seja muito menor de que a da Índia ou da China, o Brasil precisa tomar cuidado para evitar alguns dos erros cometidos pelos chineses, que correm o risco de enfrentar retrocessos regionais. Há evidências anedóticas de que os brasileiros são bem quistos em toda a África. Agora, o desafio é de se assegurar que, apesar de investimentos cada vez maiores – tais como o acordo de US$ 1 bilhão recentemente assinado pela Vale para construir uma ferrovia em Malawi para transporte de carvão para Moçambique – o Brasil continue a ser visto como um parceiro, e não como um novo colonizador que busca apenas explorar os recursos africanos.
*Oliver é professor de relações internacionais da Fundação Getulio Vargas (FGV).
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